Отзыв к законопроекту
«О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации
(в части регулирования осуществления перегрузки грузов с судна на судно за границами морских портов)»

Ассоциацией Международного морского права 14 января 2021 года был опубликован отзыв на законопроект, касающийся перегрузки (перевалки) грузов за границами морских портов (далее – законопроект). Текст законопроекта, на который формировался отзыв, был подготовлен Минтрансом России и в декабре 2020 года опубликован для общественного обсуждения. Как следует из публикации издания Коммерсантъ от 5 февраля 2021 года «Запретный рейд – перевалку опасных грузов в море ограничат», законопроект существенным образом доработан в Правительстве Российской Федерации и приобрел ряд новаций, которые заслуживают дополнительных комментариев (доработанная версия законопроекта любезно предоставлена редакцией издания Коммерсантъ).

Законопроектом, среди прочего, предлагается внести изменения в статью 15 Федерального закона от 8.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о морских портах), указав, в частности, что операции по перегрузке опасных и вредных веществ с судна на судно в границах морского порта не допускаются. По версии законопроекта, такие операции могут быть разрешены Правительством Российской Федерации в отношении отдельных опасных и вредных веществ и только в морских портах, определяемых Правительством Российской Федерации, а также в иных случаях, определяемых опять же Правительством Российской Федерации.

Как следует из наименования законопроекта, он (законопроект) направлен на регулирование правоотношений при перегрузке грузов с судна на судно за границами морских портов, но не внутри таких границ. Таким образом предлагаемое регулирование явным образом противоречит концепции законопроекта (по крайней мере его названию).

Ни в законопроекте, ни в пояснительной записке к нему не разъясняются критерии или методология определения как отдельных видов опасных и вредных веществ, так и морских портов в отношении которых Правительство Российской Федерации будет принимать решения о разрешении запрещенной законопроектом перегрузки с судна на судно в морских портах. Таким образом Правительство Российской Федерации наделяется законопроектом неопределенными и ничем неограниченными полномочиями и будет принимать решения на свое усмотрение. Представляется, что наделение Правительства Российской Федерации неопределенными полномочиями противоречит Федеральному Конституционному закону от 6.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Прецеденты такого неопределенного регулирования в Кодексе торгового мореплавания в прошлом известны и решением Конституционного суда подобное регулирование признавалось не соответствующим Конституции Российской Федерации (например, постановление Конституционного суда Российской Федерации от 6.04.2006 № 7-П).

В частности, Конституционным судом Российской Федерации указывается, что из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (часть 1) и Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” (статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации – реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство Российской Федерации.

Существующим законодательством перегрузка грузов с судна на судно в морских портах Российской Федерации в полной мере урегулирована и является обычной сложившейся практикой. Пояснительная записка к законопроекту не содержит указаний на недостатки правового регулирования в рассматриваемой сфере, а также не содержит статистических или иных сведений о проблемах экологического или иного характера при совершении операций по перегрузке грузов с судна на судно в морских портах. Перегрузка грузов с судна на судно в настоящее время возможна только в местах, указанных в Обязательных постановлениях в соответствующих морских портах и при соблюдении условий, указанных в Правилах оказания услуг по организации перегрузки грузов с судна на судно, утвержденных приказом Минтранса России от 29.04.2014 № 68. Так, оператор, осуществляющий операции по перегрузке груза с судна на судно, должен разработать и исполнять технологическую схему работ, обеспечивающую необходимый уровень безопасности мореплавания и предотвращения загрязнения окружающей среды, а капитан морского порта наделен полномочиями по запрету грузовых операций с судна на судно в случае невыполнения предъявляемых требований.

Как следует из статьи 1 законопроекта, к опасным и вредным веществам в целях законопроекта будут относиться нефть и нефтепродукты. Из предлагаемого регулирования в статье 15 Закона о морских портах вытекает, что и бункеровочные операции в морских портах также попадают под запрет. Таким образом, в случае принятия законопроекта в представленном виде, в морских портах Российской Федерации станет невозможной бункеровка судов жидким топливом.

Обращает на себя внимание и проектируемая редакция абзаца первого пункта 3 статьи 19 Закона о морских портах, в соответствии с которой портовые сборы могут взиматься не только в морских портах и на подходах к ним, но и в районах перегрузки грузов с судна на судно в территориальном море, во внутренних морских водах и, что самое интересное, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в аналогичных районах Каспийского моря. В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона о морских портах под портовыми сборами понимается плата за оказание услуг по использованию отдельных объектов инфраструктуры морского порта, обеспечению безопасности мореплавания и сбор на строительство и реконструкцию объектов инфраструктуры морского порта, относящихся к объектам федеральной собственности. Ни поправками в Кодекс торгового мореплавания, предлагаемых законопроектом, ни поправками в Закон о морских портах не устанавливается какой-либо вид услуг, которые могли бы оказываться кому-либо в районах перегрузки с судна на судно за границами морских портов. В этих районах нет, и не предполагается какой-либо инфраструктуры. Таким образом предлагаемое регулирование в части взимания портовых сборов в районах перегрузки является крайне сомнительным. Также можно вспомнить, что в исключительной экономической зоне любого государства в соответствии с нормами Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, стороной которой является Российская Федерация, установлен режим свободы судоходства и взимание любой платы, да еще и при отсутствии оказываемых за эту плату услуг, будет нарушать нормы указанной Конвенции.

Член Ассоциации международного морского права, магистрант Юридического института Российского университета транспорта («Морское и речное право»)  В.В. Клюев